Corte dei conti, Sezioni Riunite in sede consultiva, Parere n. 3/2024/CONS

Le Sezioni Riunite della Corte dei conti rendono il proprio parere sulla proposta di riforma delle funzioni della Corte dei conti (proposta di legge C. n. 1621 recante “Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, al codice della giustizia contabile, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, e altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale”, che ha assorbito, quale testo base nell’iter parlamentare in corso, la proposta di legge C. n. 340 recante “Modifiche all’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni riguardanti le funzioni di controllo e consultive e l’organizzazione della Corte dei conti”).

Tar Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 24 settembre 2024, n. 585

Ordinamento contabile – Attestazione di copertura finanziaria dell’atto amministrativo – Competenza – Ratio – Mancanza

Nel vigente assetto ordinamentale degli enti locali, le questioni di copertura finanziaria non attengono più alla validità del provvedimento che comporta un impegno di spesa. Infatti, a seguito della riscrittura dell’ordinamento contabile e della nuova distribuzione di competenze tra organi politico-amministrativi e responsabili dei singoli servizi, la copertura finanziaria, che prima era un prius, successivamente è divenuta, dal punto di vista dell’attestazione formale, un posterius. La norma dell’art. 55 comma 5 L. 8 giugno 1990, n. 142, è stata infatti modificata nel senso che l’attestazione di copertura ha assunto un significato accertativo della necessaria copertura di bilancio dell’atto emanato nel contesto del richiesto visto di regolarità contabile, che riguarda anche l’esatta imputazione di spesa. In altri termini, l’attestazione di copertura finanziaria non precede più l’impegno, né soprattutto è requisito di validità, ma accede, completandolo, alla relativa deliberazione o determinazione di spesa di cui diventa condizione di esecutività, con la conseguenza che la sua mancanza non comporta la nullità dell’atto di spesa.

In particolare, tale aspetto è attualmente regolato dall’art. 191, comma quarto del D.lgs. n. 267/2000, che, come appare evidente ad una semplice lettura, riproduce la previsione che l’atto amministrativo emanato senza la copertura finanziaria, lungi dall’essere “nullo di diritto”, come previsto dal vecchio testo dell’art. 55, comma 5, della legge n. 142/1990, è valido e diviene esecutivo solo con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria.

Tar Liguria, Genova, sez. I, 8 ottobre 2024, n. 647

Ordinanze contingibili e urgenti – Proporzionalità – Temporaneità – Presupposti – Effetti – Manutenzione, gestione e pulizia della sede stradale

L’ordine di ricostruzione di un muro crollato finalizzato a mettere in sicurezza i luoghi costituisce una misura che può essere disposta con ordinanze contingibili e urgenti, che risulta proporzionata al pericolo per la pubblica incolumità e che non contrasta con la natura temporanea dell’efficacia dell’ordinanza contingibile e urgente.

Con riferimento all’uso delle ordinanze contingibili e urgenti, è certamente vero che l’uso di mezzi diversi dagli ordinari strumenti d’intervento è consentito solo per un arco temporale limitato alla situazione contingente e non può protrarsi sine die. Ma il requisito della temporaneità delle prescrizioni non esclude affatto che i rimedi da adottare possano produrre effetti definitivi (come nell’ipotesi classica dell’abbattimento di animali infetti), dipendendo ciò dal tipo di rischio fronteggiato.

Le ordinanze di necessità ed urgenza sono atti a contenuto atipico, espressione di un potere extra ordinem e con capacità di derogare temporaneamente a norme dispositive di legge.

La possibilità di incisione di diritti ed interessi privati con mezzi diversi da quelli tipici indicati dalla legge impone il rigoroso rispetto di precisi presupposti, vale a dire: i) un pericolo imminente ed irreparabile per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento (contingibilità); ii) l’impossibilità di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di un danno incombente (urgenza); iii) l’indicazione del limite temporale di efficacia; iv) la proporzionalità del provvedimento.

L’obbligo di manutenzione, gestione e pulizia della sede stradale non si estende alle aree estranee ad essa e circostanti; grava, infatti, sui proprietari delle ripe dei fondi laterali alle strade l’obbligo di mantenerle in modo da impedire e prevenire situazioni di pericolo connesse a franamenti o scoscendimenti del terreno, o la caduta di massi o altro materiale sulla strada, dove per ripe devono intendersi le zone immediatamente sovrastanti e sottostanti la scarpata del corpo stradale.

L’art. 30, comma 2, del Codice della strada stabilisce che “Salvi i provvedimenti che nei casi contingibili ed urgenti possono essere adottati dal sindaco a tutela della pubblica incolumità, il prefetto sentito l’ente proprietario o concessionario, può ordinare la demolizione o il consolidamento a spese dello stesso proprietario dei fabbricati e dei muri che minacciano rovina se il proprietario, nonostante la diffida, non abbia provveduto a compiere le opere necessarie”. Dalla piana esegesi della norma discende che il Sindaco ha sempre la possibilità di adottare i provvedimenti contingibili e urgenti a tutela della pubblica incolumità, anche ordinando ai proprietari dei fondi latistanti di effettuare gli interventi su muri fronteggianti la strada.

Tar Molise, Campobasso, sez. I, 14 ottobre 2024, n. 315

Concorsi pubblici – Graduatorie di altri enti – Utilizzabilità

È illegittima la scelta di non attingere, per la copertura di posizioni aperte a tempo indeterminato, a graduatorie concorsuali di altri Enti relative a posizioni part-time, se tali determinazioni amministrative non rinvengono, a monte, una copertura normativa in previsioni regolamentari corrispondenti. Ove, invece, venga ex ante esclusa, per la copertura di posti a tempo pieno, l’utilizzabilità delle graduatorie relative a concorsi banditi a tempo part-time, è ammesso vincolare l’azione amministrativa successiva.

Tar Marche, Ancona, sez. II, 18 ottobre 2024, n. 809

Titolo edilizio – Intervento di demolizione e ricostruzione – Nuova costruzione – Caratteri – Differenze

Il criterio discretivo tra l’intervento di demolizione e ricostruzione e la nuova costruzione è costituito, nel primo caso, dall’assenza di variazioni del volume, dell’altezza o della sagoma dell’edificio. Pertanto, in assenza di tali indefettibili e precise condizioni si deve parlare di intervento equiparabile a nuova costruzione, da assoggettarsi alle regole proprie della corrispondente attività edilizia. Tali criteri hanno un ancora maggiore pregio interpretativo a seguito dell’ampliamento della categoria della demolizione e ricostruzione operata dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301 in quanto, proprio perché non vi è più il limite della “fedele ricostruzione”, si richiede la conservazione delle caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente nel senso che debbono essere presenti gli elementi fondamentali, in particolare per i volumi, per cui la ristrutturazione edilizia, per essere tale e non finire per coincidere con la nuova costruzione, deve conservare le caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente quanto a sagoma, superfici e volumi.

Tar Toscana, Firenze, sez. I, 10 ottobre 2024, n. 1143

Diritto di accesso del consigliere comunale ex art. 43 TUEL – Ratio – Utilità – Onere motivazionale – Limiti – Diritto di accesso degli enti dipendenti dall’Ente locale ex art. 37 TUEL – Società partecipate – Dipendenza – Condizioni – Controllo analogo – Società a controllo pubblico – Influenza dominante

La ratio della norma che disciplina il peculiare diritto di accesso, ex art. 43 TUEL, riposa nel principio democratico correlato al riconoscimento delle autonomie locali (cfr. art. 114 Cost.) e della rappresentanza politica spettante ai componenti degli organi elettivi.

Tale diritto risulta direttamente funzionale non tanto all’interesse del consigliere comunale in quanto tale, ma alla cura dell’interesse pubblico connessa al munus e al mandato conferito, in quanto preordinato al controllo dell’attività e dei comportamenti degli organi decisionali dell’ente. Per tale ragione, il riferimento normativo alla “utilità” della pretesa ostensiva non va acquisito nel senso restrittivo della stretta connessione con l’attività espletata (o da espletare) nell’esercizio dell’attività di componente del Consiglio, ma in quello, lato, della strumentalità rispetto alla valutazione degli interessi pubblici, anche in funzione di generico controllo: l’esercizio del diritto non è soggetto ad alcun onere motivazionale, che – del resto – si risolverebbe, con inversione funzionale, in una sorta di controllo dell’ente, attraverso i propri uffici, sull’esercizio del mandato politico. Gli unici limiti si rinvengono, per tal via, nel principio di strumentalità, inerenza e proporzionalità, nel senso che l’esercizio del diritto deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici e non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche, ovvero meramente emulative o di disturbo, che si traducano in un sindacato generale, indifferenziato e non circostanziato sull’attività amministrativa, fermo restando che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto, al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto medesimo. Alla luce di quanto sopra, deve essere interpretato il secondo comma dell’art. 37 del TUEL, individuando, in questa prospettiva, la ragione della positiva estensione dell’accesso nei confronti delle “aziende” e, più in generale, degli “enti dipendenti” dall’ente locale, che ne sono, pur nella formale distinzione soggettiva, mere articolazioni funzionali, con rilevanza infraorganizzativa. Tuttavia, il diffondersi del fenomeno della costituzione di società partecipate dall’ente locale, che ha trovato la propria disciplina generale nel d. lgs. n. 175 del 2016, ha stimolato – tenendo conto delle diverse forme e grado di partecipazione pubblica (totalitaria, maggioritaria o solo minoritaria) al capitale sociale e, di conseguenza, della diversa misura di influenza delle scelte operate dal decisore pubblico sull’attività societaria – un’interpretazione più ampia del concetto di “dipendenza”, che, deve ritenersi circoscritto alle situazioni in cui il soggetto, indipendentemente dalla sua natura e dalle forme della sua organizzazione, ricada sotto il “dominio” dell’ente locale, che vi partecipa ai fini della migliore valorizzazione, anche strumentale, degli interessi pubblici. Tale situazione di “dipendenza” va senza dubbio riconosciuta nel caso di società in house, in diretto collegamento al requisito del “controllo analogo”, che realizza una equipollenza rispetto alle funzioni esercitate a mezzo degli uffici interni: in tal caso, la relazione di “dipendenza” si specifica e connota in termini di “influenza determinante” in ordine agli “obiettivi strategici” ed alle “decisioni significative” assunte dalla società controllata. Situazione analoga, anche se meno intensa, si presenta nel caso delle società “a controllo pubblico”, per le quali la relazione di “controllo” (che l’art. 2, comma 1 lett. b) del d.lgs. n. 175 del 2016 individua con richiamo alla ordinaria disciplina civilistica, di cui all’art. 2359 c.c.) si specifica nel senso: a) della partecipazione in forma maggioritaria al capitale sociale, idonea ad instaurare, di diritto, un dominio delle decisioni assembleari (art. 2359, comma 1, n. 1); b) della possibilità – attribuita “da norme di legge o statutarie o di patti parasociali” – di condizionare, con il proprio necessario assenso, “le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale” (cfr. art. 2, comma 1, lett. b), secondo alinea d.lgs. n. 175 del 2016): situazione sovrapponibile a quella di una “influenza dominante”, prefigurata, sotto la specie del c.d. controllo interno di fatto, dall’art. 2359, comma 1, n. 2 c.c.

Le relazioni di “influenza determinante” (propria della situazione di “controllo analogo” della partecipazione in house) e di “influenza [semplicemente] dominante” (propria della situazione di “controllo”, di diritto o di fatto) marcano, alla luce della più volte evidenziata logica del riconoscimento del potere di accesso ai consiglieri comunali (o provinciali), il limite normativo della “dipendenza”, al di sotto del quale il rilievo qualificato del munus pubblico diviene, ai fini in questione, recessivo, di tal che le esigenze conoscitive ed ostensive refluiscono, secondo i relativi presupposti e con i relativi limiti, negli strumenti strettamente civilistici (inerenti alle forme di controllo consentite al socio in quanto tale) o pubblicistici (accesso ordinario).

L’art. 43 TUEL non può trovare applicazione nel caso di società a partecipazione pubblica minoritaria, per le quali il soggetto pubblico non ha poteri di influenza qualificata, sicché non sussiste, nei rapporti con la società, una relazione di “dipendenza”, nel senso sopra precisato.

Il diritto d’accesso del consigliere comunale, così come previsto dall’art. 43 T.U. 267/2000 può riguardare gli uffici comunali, le aziende speciali e le società di gestione di servizi pubblici in cui il Comune abbia partecipazione totalitaria oppure maggioritaria, ma non può investire attività di altri soggetti o enti, soprattutto di natura privata.

Per potersi ritenere sussistente una situazione di dipendenza, rispetto all’ente partecipante (declinata in termini funzionali e non strutturali) debbono sussistere due condizioni strettamente correlate l’una all’altra: a) anzitutto, si deve trattare di una influenza effettiva in grado di incidere sulle decisioni fondamentali dell’assemblea (arg. ex art. 2, comma 1, lett. b) d. lgs. cit., che richiama le decisioni (finanziarie o gestionali) “strategiche”; b) inoltre, deve aversi riguardo ad assetto di poteri, sia pure di fatto, stabile e non occasionale, che consenta, cioè, al soggetto partecipante all’assemblea (e, segnatamente, al rappresentante dell’ente pubblico) di disporre con relativa continuità della maggioranza sufficiente per poter ottenere l’approvazione delle principali (e maggiormente significative) deliberazioni assembleari (non essendo, in definitiva, sufficiente una influenza contingente, discontinua, quand’anche “notevole”, di per sé non idonea a strutturare una forma di “controllo”, nel rigoroso senso prescritto: arg. a contrario ex art. 2359, ult. cpv. c.c.

Non sussiste il diritto di accesso del consigliere comunale ai dati di una società a capitale pubblico nel caso di una partecipazione insufficiente a esprimere la relazione di dipendenza.