Tar Lazio, Roma, sez. II, 16 ottobre 2024, n. 17899

Apertura abusiva di farmacie – Illegittima erogazione di farmaci – Ordine di chiusura – Ordinanze sindacali contingibili e urgenti – Presupposti applicativi

Con riferimento all’ordine di chiusura di una farmacia abusiva, l’art. 3 della legge 8 novembre 1991, n. 362, recante “Norme di riordino del settore farmaceutico” dispone che “chiunque apre una farmacia o ne assume l’esercizio senza la prescritta autorizzazione è punito con l’arresto fino a un mese e con l’ammenda da lire cinque milioni a lire dieci milioni” e che in tali casi “l’autorità sanitaria competente ordina l’immediata chiusura della farmacia”.

Ora, in applicazione di tali previsioni, l’autorità sanitaria competente – vale dire il Sindaco del Comune nel cui territorio è compresa la farmacia – ove accerti la vendita da parte di un’attività commerciale di farmaci, deve ordinare “l’immediata” chiusura della farmacia, abusivamente attivata, dato l’evidente pericolo per la salute.

A ciò si aggiunga che la legge 23 dicembre 1978 n. 833, di “Istituzione del servizio sanitario nazionale”, nel disciplinare, all’art. 32 le funzioni di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, dopo aver previsto che la legge regionale debba stabile norme per l’esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica, di vigilanza sulle farmacie e di polizia veterinaria, ha disposto che “nelle medesime materie sono emesse dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente”.

L’art. 117 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112, di conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, ha al riguardo disposto che “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale”, così come l’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000 (Testo unico degli enti locali – T.U.E.L.), che, nel disciplinare le competenze del Sindaco, testualmente prevede, al comma 5, che “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale”.

Tale normativa, per altro verso, attribuisce sempre al Sindaco, quale ufficiale del Governo, il potere di assumere ordinanze contingibili e urgenti e tale potere presuppone, da un lato, una condizione di pericolo effettivo, da evidenziare con congrua motivazione e, dall’altro, una situazione eccezionale che possa provocare rischi imminenti per la salute o per l’incolumità pubblica, alla quale non sia possibile far fronte con i mezzi previsti in via ordinaria dall’ordinamento (art. 54 del T.U.E.L.).

Il Sindaco può emanare un’ordinanza contingibile e urgente, indifferentemente ai sensi degli artt. 50 o 54 T.U.E.L., rilevando a tal fine, non la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero a un evento nuovo e imprevedibile, ma la sussistenza (intrinseca) della necessità e dell’urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che dall’imputabilità (se del caso) perfino all’amministrazione stessa della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere, con la conseguenza che, quindi, il decorso del tempo non consuma tale potere, rilevando esclusivamente la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio.

Ne discende come il Sindaco possa ricorrere a detto strumento al fine di fronteggiare con immediatezza sia una situazione di natura eccezionale e imprevedibile (in attesa dell’adozione delle misure ordinarie), sia una condizione di pericolo imminente al momento dell’adozione dell’ordinanza, indipendentemente dalla circostanza che la situazione di emergenza fosse sorta in epoca antecedente. Indispensabile, comunque, è sempre la sussistenza, l’attualità e la gravità del pericolo, cioè il rischio concreto di un danno grave e imminente.

Ora, ciò posto, a fronte di tali previsioni, l’apertura abusiva di una farmacia costituisce di certo un valido presupposto per l’esercizio da parte del Sindaco del predetto potere di ordinanza, attesa l’obiettiva situazione di pericolo per la salute pubblica che deriva dall’illegittima erogazione di farmaci da parte di soggetti privi della necessaria autorizzazione.

Consiglio di Stato, sez. V, 6 novembre 2024, n. 8864

Ordinanze contingibili e urgenti – artt. 50 e 54 TUEL – Distinzioni – Presupposti – Vendita di bevande alcoliche a minori – Principio di precauzione – Competenza

La riconduzione dell’atto sindacale alla fattispecie disciplinata all’art. 50 piuttosto che a quella di cui all’art. 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) non è neutra e non si risolve in una mera indicazione nominalistica, atteso che il legislatore ha inteso diversificare il procedimento di adozione dell’atto, prevedendone l’esecutorietà solo nel secondo caso (supportata dal Prefetto, quale organo preposto al coordinamento delle forze dell’ordine sul territorio provinciale). Le emergenze di sicurezza urbana, in quanto afferenti alla sicurezza pubblica, rientrano nella competenza del Sindaco quale ufficiale di governo (art. 54) e si diversificano da quelle a tutela della “vivibilità” che afferiscono all’attività del vertice dell’amministrazione locale (art. 50).

Le ordinanze sindacali contingibili e urgenti possono essere adottate anche a fronte di un pericolo potenziale in applicazione del principio di precauzione che richiede l’intervento restrittivo da parte della pubblica amministrazione in presenza di un rilevante pericolo per interessi pubblici particolarmente sensibili anche in assenza di una evidenza scientifica del nesso di causalità, secondo lo standard del c.d. “più probabile che non”, tra la circostanza fattuale su cui si interviene e il pregiudizio che potrebbe arrecare. Tale principio di derivazione comunitaria previsto dall’art. 7 del Regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002 impone che, in presenza di ragionevole dubbio riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure di protezione senza dover attendere che sia previamente accertata l’effettiva esistenza della gravità del rischio occorso.

I presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per il bene protetto dalla norma (la pubblica incolumità, la sicurezza urbana, la vivibilità cittadina ovvero la quiete, quale valore considerato a parte, l’igiene pubblica), ma purché lo stesso non sia altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, il che avviene tipicamente laddove esista un sistema punitivo comprensivo di sanzioni principali, sanzioni accessorie capaci ex se di cauterizzare l’attività pericolosa. Non è pertanto ammissibile farvi ricorso per irrogare sanzioni espressamente previste dall’ordinamento (nel caso di specie, con l’art. 14-ter della legge 30 marzo 2001, n. 125 in caso di violazione del divieto di vendita di bevande alcoliche a minori) al solo scopo di accelerarne gli effetti, superando le garanzie difensive, a meno che non sia dimostrata in concreto la pericolosità, anche potenziale, del differimento dell’irrogazione della misura sanzionatoria prevista.

Il legislatore sanziona amministrativamente (art. 14-ter della legge 30 marzo 2001, n. 125) e penalmente (art. 689 c.p.) le condotte di vendita e somministrazione di bevande alcoliche a minori, commisurando il trattamento sanzionatorio all’effettiva portata lesiva della condotta. La prima fattispecie di illecito (art. 14-ter) opera in tutti i casi di vendita di alcolici a minorenne (ipotesi estranea alla formulazione dell’art. 689 c.p.) nonché di somministrazione a maggiore degli anni sedici ma minore di anni diciotto, stante che per il minore di anni sedici trova invece applicazione la norma penale, estensibile a qualunque tipologia di somministrazione ovunque effettuata, dovendo necessariamente essere attualizzati i riferimenti ai locali ivi indicati come osterie e pubblici spacci.

È illegittima l’ordinanza sindacale contingibile e urgente che disponga la sospensione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande in sostanziale applicazione dell’art. 14-ter della legge 30 marzo 2001, n. 125 (nella specie, a causa della vendita di bevande alcoliche a persona di età compresa tra i sedici e i diciotto anni) poiché, dovendosi riqualificare l’atto in senso sanzionatorio, sussiste vizio di incompetenza del firmatario, in quanto organo politico di vertice del governo locale, trattandosi di normale atto gestionale.

Tar Toscana. Firenze, sez. IV, 8 novembre 2024, n. 1272

Ordinanze contingibili e urgenti – Ratio – Presupposti – Attualità del pericolo – Situazioni di pericolo che si protraggono nel tempo – Urgenza

L’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000, attribuisce al Sindaco il potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.

Un costante orientamento giurisprudenziale ha avuto modo di chiarire i presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente che, a loro volta, vanno individuati nell’esistenza di un pericolo irreparabile ed imminente, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità.

L’ordinanza contingibile e urgente ben può essere adottata anche per situazioni di pericolo che si protraggono nel tempo, in quanto l’esercizio dei poteri di cui agli artt. 50 o 54 T.U.E.L., presuppone l’esistenza di una situazione eccezionale ed imprevedibile: tale presupposto, tuttavia, va interpretato nel senso che rileva non la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma la sussistenza (intrinseca) della necessità e dell’urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall’imputabilità se del caso perfino all’Amministrazione stessa della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere. In definitiva, il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza, perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l’immediatezza dell’intervento urgente del Sindaco va rapportata all’effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell’ordinanza. E, a ben guardare, la circostanza che la situazione di pericolo perduri da tempo può addirittura aggravare la situazione di pericolo.

È noto che l’ordinanza contingibile e urgente ben può essere adottata anche per situazioni di pericolo che si protraggono nel tempo e, ciò, considerando come sia sufficiente l’esistenza di una necessità e urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare.

Il requisito dell’urgenza non solo è sufficiente, ma prescinde dalla prevedibilità e, soprattutto, dall’imputabilità della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere.

In definitiva, il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza, perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell’attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l’immediatezza dell’intervento urgente del Sindaco va rapportata all’effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell’ordinanza. E, a ben guardare, la circostanza che la situazione di pericolo perduri da tempo può addirittura aggravare la situazione di pericolo.

Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 13 novembre 2024, n. 3185

Convenzioni urbanistiche – Criteri interpretativi – Variazioni unilaterali delle obbligazioni contrattuali – Principi di affidamento e buona fede – Riequilibrio delle previsioni della convenzione – Interlocuzioni informali fra parti lottizzanti e Uffici comunali – Irrilevanza

Per procedere all’interpretazione delle clausole convenzionali, devono essere applicati i criteri di ermeneutica contrattuale di cui agli artt. 1362 e ss. cod. civ., i quali, oltre che per l’interpretazione dei contratti, degli atti unilaterali (in quanto compatibili, ai sensi dell’art. 1324 cod. civ.), dei provvedimenti amministrativi (nei limiti della compatibilità), devono applicarsi anche agli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990, in ragione del richiamo, da parte del comma 2 della suddetta disposizione, ai “principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti per quanto compatibili”. Il primo e principale strumento di interpretazione della convenzione è il senso letterale delle parole e delle espressioni utilizzate, da verificarsi alla luce dell’intero contesto, ponendo le singole clausole in correlazione tra loro ai sensi dell’art. 1363 cod. civ., in quanto per senso letterale delle parole va intesa tutta la formulazione letterale della dichiarazione negoziale.

La necessità di salvaguardare l’equilibrio dei rapporti contrattuali anche in fase di esecuzione, in ossequio ai canoni di affidamento e buona fede e nel rispetto del rapporto di sinallagmaticità, impone di assumere come lesiva della posizione giuridica del Comune e dei suoi interessi la determinazione delle lottizzanti di procedere ad indebite variazioni unilaterali delle obbligazioni assunte contrattualmente.

Del resto, anche laddove il riequilibrio delle previsioni della convenzione si renda necessario per il sopravvenire di circostanze che aggravano la posizione di uno dei contraenti, ciò non può avvenire sulla base di un intervento unilaterale di quest’ultimo, bensì soltanto in esito alla rinegoziazione tra le parti, secondo buona fede, delle prestazioni oggetto delle obbligazioni che non possano più essere adempiute nel modo originariamente convenuto.

Risultano irrilevanti al fine di verificare il rispetto delle clausole convenzionali le interlocuzioni di carattere assolutamente informale intervenute tra le parti lottizzanti e gli Uffici comunali.

Tar Lazio, Roma, sez. II stralcio, 14 novembre 2024, n. 20231

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Natura giuridica – Realità – Onere motivazionale attenuato – Applicabilità art. 21-octies, comma 2, L. 241/90 – Ingiunzione alla rimozione o alla demolizione – Acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale – Proprietario non responsabile dell’abuso

L’ordinanza di demolizione ha natura di atto dovuto e vincolato in quanto va adottata al ricorrere dell’accertamento dell’illecito, senza che il decorso del tempo abbia rilevanza, sicché l’obbligo della motivazione – inteso nella sua essenzialità – è sufficientemente assolto con l’indicazione dei presupposti di fatto attraverso i quali sia comunque possibile ricostruire l’iter logico seguito dall’amministrazione. La demolizione inoltre ha carattere reale in quanto prescinde dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante, dovendo essere emanata anche nei confronti di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento della sua emanazione in un rapporto con la res tale da consentire la restaurazione dell’ordine giuridico violato.

La natura vincolata del provvedimento di demolizione fa sì che, in caso di violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, trova applicazione l’art. 21-octies, comma 2, cit., secondo cui non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la “natura vincolata del provvedimento”, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Ai sensi dell’art. 31, comma 2, d.p.r. n. 380/2001, il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, “ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione” (che ha natura di obbligazione propter rem).

È vero che l’art. 15, comma 5, della l.r. n. 15/2008, prevede che “Non si procede all’acquisizione dell’area ai sensi del comma 2 ma esclusivamente alla demolizione dell’opera abusiva nel caso in cui il proprietario della stessa non sia responsabile dell’abuso”.

Tuttavia, tale previsione riguarda unicamente l’acquisizione dell’area in cui l’abuso è stato realizzato e non preclude la demolizione dell’abuso a carico dell’autore materiale dell’abuso e del proprietario dell’immobile in cui l’abuso è stato realizzato; è semmai il proprietario dell’immobile, laddove assume non avere alcuna responsabilità nella violazione edilizia, a dover far valere la dedotta violazione dell’art. 15, comma 5, della l.r. n. 15/2008, in occasione dell’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale.

Tar Liguria, Genova, sez. II, 7 novembre 2024, n. 755

Titolo edilizio – Silenzio-assenso – Conformità/Difformità alla disciplina urbanistica – Contrasto interpretativo

È noto che, in merito all’applicazione dell’art. 20 comma 8 del D.P.R. n. 380/2001 (“Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241”), si confrontano in giurisprudenza due orientamenti.

Un primo orientamento a mente del quale “la conformità di un progetto alla disciplina urbanistica costituisce un [mero] requisito di validità del silenzio-assenso che matura sulla richiesta del permesso di costruire; di conseguenza, la difformità della disciplina urbanistica può legittimarne l’annullamento, ma non impedisce la formazione del silenzio-assenso”.

Un secondo orientamento ritiene invece che, nonostante la natura tendenzialmente vincolata del permesso di costruire, il mero decorso del termine non sia di per sé sufficiente alla formazione del silenzio-assenso, essendo a tal fine anche necessario che l’intervento edilizio sia effettivamente conforme agli strumenti urbanistici ed alle altre disposizioni di legge.

E ciò, non potendosi ipotizzare che, a seguito di un non tempestivo esercizio del potere amministrativo, possa ottenersi per silenzio ciò che non sarebbe altrimenti possibile mediante l’esercizio espresso del potere da parte dell’Amministrazione.

Orbene, il collegio ritiene di aderire a quest’ultimo orientamento, allo stato ancora prevalente.

Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 24 ottobre 2024, n. 744

Elezioni amministrative – Riparto dei seggi – Modalità – Coalizioni tra gruppi

Nel riparto dei seggi di minoranza deve aversi riguardo ai risultati complessivamente ottenuti da tutte le liste collegate col medesimo candidato alla carica di Sindaco, salva, poi, la successiva ripartizione tra le singole liste dei seggi complessivamente assegnati.

Poiché nell’attribuzione dei seggi sia alla maggioranza che alla minoranza il legislatore ha sancito che si debba aver riguardo non solo ai voti conseguiti dalle liste singole, ma anche a quelli conseguiti dai raggruppamenti delle liste, non solo nel primo turno elettorale, ma anche nel successivo turno del ballottaggio, è evidente che per la specifica rilevanza che la legge ha inteso assegnare alle coalizioni tra gruppi, sarebbe contraddittorio se ad esse coalizioni non fosse data rilevanza alcuna nella decisiva fase di riparto dei seggi a seguito di ballottaggio.

Tar Lazio, Roma, sez. I quater, 7 ottobre 2024, n. 17214

AIA – Competenze sindacali – Procedimento – Conferenza di servizi – Dissenso – Onere motivazionale

Con specifico riferimento all’AIA, l’art.29 quater, comma 6, d.lgs. n. 152/2006 prevede che il Sindaco partecipi alla Conferenza di servizi di cui al precedente comma 5 per rendere «le prescrizioni […] di cui agli articoli 216 e 217 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265», ossia in materia di salubrità dei luoghi interessati da attività industriale astrattamente idonei a ricadere tra i c.d. interessi sensibili.

Riguardo al procedimento AIA, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini cui è riservata l’opposizione in sede di Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, devono identificarsi — anche alla luce del combinato disposto degli artt. 14- quinquies e 17, comma 2, della stessa legge n. 241 del 1990 — in quelle amministrazioni alle quali norme speciali attribuiscono una competenza diretta, prevalentemente di natura tecnico-scientifica, e ordinaria ad esprimersi attraverso pareri o atti di assenso comunque denominati a tutela dei suddetti interessi così detti ‘sensibili’, e tale attribuzione non si rinviene, di regola e in linea generale, tra le competenze in campo sanitario demandate al Sindaco e al Comune dal testo unico delle leggi sanitarie di cui al r.d. n. 1265 del 1934.

Pertanto, il predetto art. 29 quater, comma 5 nel richiamare specificamente le “prescrizioni” del sindaco di cui agli art. 216 e 217 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 esclude la possibilità che in sede di Conferenza di servizi, per il rilascio dell’AIA, il sindaco possa esprimersi negando l’attivazione, ciò all’evidente fine di evitare che la decisione della Conferenza possa essere vincolata automaticamente per effetto del dissenso espresso dal sindaco ai sensi dei predetti art. 216 e 217. Ed infatti il richiamo dell’art. 29 quater, comma 5 del d.lgs. n. 152 del 2006 alle “prescrizioni” ex art. 216 e 217 del regio decreto 27 luglio 1934 assume la funzione di consentire al sindaco di indicare le “prescrizioni” o al limite di esprimere un dissenso che, tuttavia, al pari degli altri pareri o atti di assenso comunque denominati nell’ambito della Conferenza di servizi, nella specie di tipo decisorio, possono essere superati dalla decisione conclusiva motivata adottata dall’amministrazione procedente (che può anche discostarsi dagli atti di dissenso acquisiti o espressi dalle amministrazioni partecipanti).

Peraltro, il dissenso espresso in sede di Conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 quater della legge n. 241 del 1990 deve rispondere ai principi di cui all’art. 97 della Cost., non potendosi limitare ad una sterile opposizione al progetto, dovendo essere costruttivo e congruamente motivato.

Consiglio di Stato, sez. V, 23 ottobre 2024, n. 8474

Titolo edilizio – Autorizzazione paesaggistica – Realizzazione di strutture tipo “dehors” – Potere regolamentare del Comune – Sicurezza urbana

Il Comune ha il potere, da un lato, di rilasciare i titoli edilizi e paesaggistici per la realizzazione delle strutture tipo dehors su tutto il territorio comunale, dall’altro, di approvare un regolamento di carattere generale che ne disciplini le caratteristiche, al fine di rendere più snello il procedimento autorizzatorio e di conformarle nell’ottica della “sicurezza urbana”, nell’accezione più moderna di miglioramento della vivibilità cittadina.

Consiglio di Stato, sez. V, 2 ottobre 2024, n. 7913

Locazione turistica breve – Attività ricreativa in forma sistematica – Incompatibilità – Immissioni acustiche – Mutamento di destinazione d’uso da residenziale a turistica – Normativa applicabile

L’uso di un immobile che comporti lo svolgimento in forma sistematica di attività ricreativa ripetuta nel tempo, con immissioni acustiche che superano gli standard normativi, è incompatibile con la locazione turistica breve; tale uso determina un mutamento di destinazione da residenziale a turistico ricettiva della struttura, con conseguente assoggettamento, nella misura in cui può essere fonte di inquinamento acustico, alla legge n. 447 del 26 ottobre 1995.