Tar Lazio, Roma, sez. II bis, 16 ottobre 2024, n. 17933

Concessioni demaniali – Affidamento mediante gara pubblica – Principi di par condicio, imparzialità e trasparenza – Piano comunale delle coste

In tema di concessioni demaniali, gli artt. 36 e 37 del R.D. n. 327/1942 (disciplinanti, rispettivamente, la concessione di beni demaniali ed il concorso di più domande di concessione), vanno interpretate in base al principio di derivazione euro-unitaria che impone l’affidamento mediante procedura di gara di tutti i beni pubblici aventi rilevanza economica. Pertanto, non è in discussione che la scelta del concessionario di bene pubblico demaniale debba essere fatta attraverso procedure selettive che garantiscano il confronto fra gli operatori, nel rispetto dei principi di par condicio, imparzialità e trasparenza.

Quanto sopra anche in assenza di un approvato piano comunale delle coste, ipotesi questa nella quale il principio concorrenziale non viene meno, ma resta immanente all’affidamento del bene demaniale in concessione e la legge regionale definisce una modalità competitiva sufficiente ad assicurare un adeguato livello di concorrenzialità.

Consiglio di Stato, sezione IV, 17 ottobre 2024, n. 8327

Convenzione urbanistica – Validità – Scadenza – Effetti – Prescrizione per decorso dei termini – Mancata ultimazione delle opere nei termini – Principio di legalità sostanziale – Occupazione abusiva di beni immobili – Danni da perdita subita – Valutazione equitativa – Nesso di causalità

Una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica o il diverso termine stabilito dalle parti, l’esercizio di ogni azione legale per l’adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni. Le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione, in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini, o con l’ultimazione delle opere medesime, se avvenuta prima di detta scadenza, entro e non oltre il successivo termine decennale di prescrizione. Pertanto, la scadenza del termine per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2946 del c.c.

La scadenza della convenzione di lottizzazione riguarda l’efficacia del regime urbanistico introdotto dalla convenzione e non anche gli effetti obbligatori che la stessa convenzione produce tra le parti. Tuttavia, ciò non significa che l’amministrazione resti vincolata sine die alle scelte urbanistiche trasfuse nella convenzione, ma soltanto che le parti possono anche oltre il termine di scadenza suindicato esigere l’adempimento degli obblighi (ad esempio, la corresponsione di somme a titolo di oneri, la realizzazione di opere di urbanizzazione) che la controparte si è assunta con la convenzione stessa.

Il principio di legalità costituisce il fondamento ed il limite dell’intera attività amministrativa, anche di quella che si avvale di strumenti consensuali di esercizio del potere, venendo anche in tale ultimo caso in rilievo la necessità di soggiacere alle regole generali dell’attività amministrativa, diverse da quelle che disciplinano l’attività privatistica. Tale conclusione trova puntuale riscontro nel disposto di cui all’art. 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e, per quanto riguarda le convenzioni urbanistiche, anche in quello di cui all’art. 11 della medesima legge, secondo cui l’intera attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge, il che equivale ad affermare che l’amministrazione non può stabilire essa stessa i fini da perseguire.

In relazione alla fattispecie dell’occupazione abusiva di beni immobili, se il danno da perdita subita di cui il proprietario chiede il risarcimento non può essere provato nel suo preciso ammontare, esso può essere liquidato dal giudice con valutazione equitativa, se del caso mediante il parametro del canone locativo di mercato. Posto che l’evento di danno riguarda non la cosa ma il diritto di godere in modo pieno ed esclusivo della cosa stessa, il danno risarcibile è rappresentato dalla specifica possibilità di esercizio del diritto di godere che è andata persa quale conseguenza immediata e diretta della violazione, cagionata dall’occupazione abusiva, del diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo. Il nesso di causalità giuridica si stabilisce così fra la violazione del diritto di godere della cosa, integrante l’evento di danno condizionante il requisito dell’ingiustizia, e la concreta possibilità di godimento che è stata persa a causa della violazione del diritto medesimo, quale danno conseguenza da risarcire.

Consiglio di Stato, sez. II, 11 settembre 2024, n. 7523

Titolo edilizio – Condizioni per il rilascio – Relazione qualificata col bene – Oneri verificatori del Comune – Effetti sui rapporti interprivati

Il permesso di costruire può essere rilasciato non solo al proprietario dell’immobile, ma a chiunque abbia titolo per richiederlo (così come previsto dall’art. 11, co. 1, DPR n. 380/2001), e tale ultima espressione va intesa nel senso più ampio di una legittima disponibilità dell’area, in base ad una relazione qualificata con il bene, sia essa di natura reale, o anche solo obbligatoria, purché, in questo caso, con il consenso del proprietario.

Il Comune, prima di rilasciare il titolo, ha sempre l’onere di verificare la legittimazione del richiedente, accertando che questi sia il proprietario dell’immobile oggetto dell’intervento costruttivo o che, comunque, ne abbia un titolo di disponibilità sufficiente per eseguire l’attività edificatoria.

È onere del Comune ricercare la sussistenza di un titolo (di proprietà, di altri diritti reali, etc.) che fonda una relazione giuridicamente qualificata tra soggetto e bene oggetto dell’intervento, e che dunque possa renderlo destinatario di un provvedimento amministrativo autorizzatorio; ma ciò non comporta anche che l’amministrazione debba comprovare prima del rilascio (ciò mediante oneri di ulteriore allegazione posti al richiedente o attraverso propri approfondimenti istruttori), la “pienezza” (nel senso di assenza di limitazioni) del titolo medesimo.

Ed infatti, ciò comporterebbe, in sostanza, l’attribuzione all’amministrazione di un potere di accertamento della sussistenza (o meno) di diritti reali e del loro “contenuto” non ad essa attribuito dall’ordinamento.

In sede di esame dell’istanza volta al rilascio di un titolo edilizio, l’amministrazione non deve verificare ogni aspetto civilistico che potrebbe venire in rilievo, ma deve vagliare esclusivamente i profili urbanistici ed edilizi connessi al titolo richiesto.

Il permesso di costruire non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli immobili realizzati per effetto del suo rilascio, né tantomeno pregiudica la titolarità o l’esercizio di diritti relativi ad immobili diversi da quelli oggetto d’intervento.

Con l’espressione “fatti salvi eventuali diritti dei terzi”, o simili, che normalmente compare nei provvedimenti autorizzatori in materia edilizia, nel circoscrivere l’ambito di efficacia del provvedimento autorizzatorio in materia edilizia, si intende ribadire che il provvedimento amministrativo, rilasciato ad un soggetto che è titolare di una situazione qualificata di giuridica relazione con il bene oggetto di intervento, autorizza un intervento di trasformazione del territorio che è compatibile con l’assetto edilizio ed urbanistico previsto per il medesimo ed è, dunque, in tale ordine e limiti, legittimo.

Il provvedimento autorizzatorio in materia edilizia inerisce, quanto all’oggetto della istanza presentata, al rapporto pubblicistico tra soggetto richiedente e pubblica amministrazione in esercizio del potere autorizzatorio edilizio; per converso, tale provvedimento non incide (perché “non può” incidere) sui distinti rapporti giuridici tra privati, che restano dallo stesso del tutto impregiudicati.

Il che comporta che quanto autorizzato, se non costituisce, una volta realizzato, illecito dal punto di vista amministrativo (proprio per le stesse ragioni per cui risulta autorizzabile), ben può costituire illecito civile, in quanto incidente su una sfera di rapporti cui la Pubblica Amministrazione è (e deve rimanere) estranea.

Ne consegue che eventuali limitazioni alle facoltà e poteri del proprietario (o del comproprietario), sia riferite alla “piena” titolarità del suo diritto, sia al concreto esercizio dello jus aedificandi in relazione a diritti di terzi, per un verso esulano dal piano della “legittimità” del provvedimento amministrativo, per altro verso restano da questo impregiudicate e quindi soggetti terzi che intendano tutelarsi ben potranno farlo, a prescindere dall’atto amministrativo, innanzi al giudice ordinario.

Né, in quella sede, vi è necessità di disapplicazione dell’atto amministrativo, poiché ciò che il Giudice ordinario accerta è – direttamente – la lesione del diritto reale, che non interviene “per il tramite” del provvedimento amministrativo, ma per effetto dell’attività edilizia del privato, legittimata sul piano amministrativo dal provvedimento, ma da questo non “coperta” sul piano civilistico.

In definitiva, se il provvedimento autorizzatorio edilizio, quanto al suo ambito di efficacia, è estraneo ai rapporti interprivati, (non potendoli condizionare, limitare o comunque su di essi incidere), è del tutto evidente che una violazione delle norme regolatrici di tali rapporti non può rilevare come vizio di legittimità dell’atto, se non nei limiti in cui la violazione della norma civilistica si risolva (anche) in un pregiudizio per l’interesse pubblico.

Diversamente opinando, si perviene ad una “sovrapposizione” delle forme di tutela, poiché, di fatto, si determina una tutela dell’interesse legittimo per il tramite delle norme direttamente poste a tutela del diritto soggettivo, con una conseguente attribuzione al giudice amministrativo di ambiti giurisdizionali che, invece, sono propri del giudice ordinario (in pratica, un fenomeno di “doppia giurisdizione”). E ciò, per di più, in presenza di una “estraneità”, espressamente (e correttamente) affermata, del titolo edilizio ai “diritti dei terzi” e, dunque, ai rapporti dominicali interprivati.

Tar Marche, Ancona, sez. I, 12 ottobre 2024, n. 799

Contratti pubblici – Servizio di assistenza sociosanitaria domiciliare – Requisiti di ordine generale – Iscrizione alla white list ex art. 1, c, 52, L. n. 190 del 2012 – Assenza – Legittimità – Contrasto della lex specialis con una norma imperativa – Segnalazione ex ante

Nelle procedure di gara, è legittima l’aggiudicazione del servizio di assistenza sociosanitaria domiciliare alla popolazione anziana, disposta in favore di un operatore economico risultato privo del requisito di ordine generale dell’iscrizione alla white list ex art. 1, c, 52, L. n. 190 del 2012, nel caso in cui, dalla disamina della lex specialis, emerga chiaramente che le prestazioni richieste ai concorrenti riguardino precipuamente il governo della casa dell’anziano destinatario del servizio, comprensive altresì dello smaltimento dei rifiuti e della preparazione dei pasti.

Il concorrente che si sia avveduto del contrasto della lex specialis con una norma imperativa è tenuto a segnalare ciò alla stazione appaltante ex ante, in modo che l’amministrazione possa eventualmente correggere il bando o il disciplinare e gli altri concorrenti siano messi in condizione di integrare la domanda di partecipazione e/o l’offerta. 

Consiglio di Stato, sez. IV, 11 giugno 2024, n. 5241

Provvedimento amministrativo – Conferenza di servizi – Provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) – Natura giuridica – Effetti – Rapporti con VIA e titoli abilitativi

Il provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) di cui all’art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (codice dell’ambiente) non assorbe i singoli titoli autorizzatori necessari alla realizzazione dell’opera e non sostituisce i diversi provvedimenti emessi all’esito dei procedimenti amministrativi, di competenza eventualmente anche regionale, ma li ricomprende nella determinazione che conclude la conferenza di servizi. Esso include in un unico atto i singoli titoli abilitativi che vengono rilasciati all’interno della conferenza di servizi, non rappresenta un atto sostitutivo, bensì comprensivo delle singole autorizzazioni.

Nel procedimento delineato dall’art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (codice dell’ambiente), i provvedimenti di valutazione di impatto ambientale e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto mantengono la propria autonomia formale rispetto al provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) che non realizza un effetto sostitutivo pieno e, pertanto, qualora risultino lesivi devono costituire oggetto di espressa impugnazione.

Consiglio di Stato, sez. IV, 8 ottobre 2024, n. 8086

SUAP – Natura giuridica – Funzioni e funzionamento – Nuovi impianti di smaltimento e recupero di rifiuti – Autorizzazione unica – Conferenza di servizi – Pareri

Lo sportello unico per le attività produttive (SUAP) rappresenta il soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l’esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi ed è il punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti tale attività. Esso emette il provvedimento finale dopo aver raccolto gli atti di tutte le amministrazioni e gli enti coinvolti, fungendo in sintesi da unico canale informativo sia verso le amministrazioni che verso i soggetti istanti.

L’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 non prevede in alcun modo un’esclusione del ruolo del SUAP per l’autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e recupero di rifiuti di cui all’art. 208 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 per cui, ad eccezione degli ambiti espressamente esclusi dalla disposizione regolamentare, esso svolge il ruolo di autorità procedente del procedimento principale e provvede all’inoltro telematico della documentazione alle altre amministrazioni che intervengono nel procedimento.

Con riferimento al procedimento di autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e recupero di rifiuti di cui all’art. 208 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 il calcolo delle maggioranze in sede di conferenza di servizi indetta ai sensi del comma 3 va condotto in base al numero di amministrazioni coinvolte e se, in base alle proprie competenze, una medesima amministrazione esprime, attraverso i propri uffici od organi, più pareri all’interno del medesimo procedimento, basta anche un solo parere negativo per determinare in tal senso la volontà di quella amministrazione.

Tar Marche, Ancona, sez. II, 11 ottobre 2024, n. 794

Elezioni comunali – Procedura di proclamazione – Riparto dei seggi – Meccanismo di prededuzione – “Dissolvimento” della originaria coalizione – Ballottaggio – Candidato sindaco non eletto

Il meccanismo di prededuzione, operando a valle del riparto dei seggi fra le liste, prende a base i gruppi originari presentatisi al primo turno in modo che ciascun candidato sindaco non eletto riceva il seggio di consigliere a carico della propria lista (o gruppo di liste) a lui collegate nel primo turno elettorale; si tratta, in altri termini, di un congegno che si attiva al momento dell’individuazione delle persone fisiche chiamate a ricoprire l’ufficio di consigliere comunale. Viceversa, la diversa ed antecedente fase della procedura di proclamazione, incentrata sulla ripartizione dei seggi fra le liste apparentate in vista del ballottaggio, è disciplinata dal differente meccanismo enucleabile dai commi 8, 9 e 10 del più volte menzionato art. 73: la ripartizione dei seggi, in questo caso, va effettuata tenendo inderogabilmente conto degli apparentamenti successivi al primo turno, sicché le diverse liste finiscono, a tal fine, per essere considerate come un unico nuovo gruppo, senza distinzione fra quelle originarie e quelle apparentatesi successivamente.

Il meccanismo della prededuzione è talmente pregnante che trova applicazione anche nell’ipotesi del c.d. “dissolvimento” della originaria coalizione.

Il candidato Sindaco non eletto, ma ammesso al ballottaggio e sostenuto da liste apparentate al secondo turno, deve beneficiare di un seggio detratto dal numero di seggi assegnati alle sole liste che lo sostenevano anche al primo turno.

Tar Sicilia, Catania, sez. I, 17 ottobre 2024, n. 3418

Ordinanza contingibile e urgente – Termini di efficacia – Assenza – Legittimità

Non è sempre possibile identificare a priori la durata del pericolo da fronteggiare e, dunque, è comunque compatibile con i principi dell’ordinamento una ordinanza contingibile e urgente che non preveda un termine finale.

I provvedimenti contingibili non possono considerarsi automaticamente illegittimi, solo perché sprovvisti di un termine finale di durata o di efficacia; pertanto, anche misure non definite nel loro limite temporale possono essere reputate legittime, quando siano razionalmente collegate ad una concreta ed accertata situazione di pericolo.

Tar Campania, Napoli, sez. V, 2 ottobre 2024, n. 5187

Ordinanza contingibile e urgente – Poteri istruttori sindacali – Destinatari – Materiale disponibilità della fonte di pericolo

Ancorché l’amministrazione non sia tenuta a svolgere un’approfondita istruttoria circa la proprietà dei beni stessi, l’ordinanza contingibile e urgente sindacale, adottata allo scopo di fronteggiare una situazione di pericolo, presuppone comunque il suo indirizzamento nei confronti di chi si trovi nella posizione di poter intervenire tempestivamente per eliminare la situazione di pericolo; tale è la condizione di chi abbia a qualsiasi titolo la materiale disponibilità dei beni dai quali il pericolo origina.

Tar Campania, Napoli, sez. II, 18 settembre 2024, n. 5036

Titolo edilizio – Annullamento in autotutela – Comunicazione antimafia – Vincolatività – Natura giuridica accertativa

L’annullamento in autotutela di un permesso a costruire, per intervenuta comunicazione antimafia, è un atto di ritiro vincolato ed accertativo della temporanea incapacità giuridica del soggetto ad essere destinatario di provvedimenti amministrativi ampliativi, che prescinde, dunque, dall’operatività dei presupposti nonché dei limiti applicativi dell’art. 21-novies della legge n. 241 del 1990. A seguito della comunicazione antimafia, la pubblica amministrazione non può, pertanto, rilasciare alcun titolo legittimante lo svolgimento di una qualsiasi attività economica o commerciale e, allorché già emesso, è ineludibile il suo ritiro, stante la sua sostanziale incompatibilità con lo status di destinatario di una interdittiva antimafia.